Mudança de zoneamento que inviabiliza o uso do imóvel pode gerar indenização: o que o TJSP decidiu sobre desapropriação indireta
Comprar um terreno para um determinado uso e, depois, ver esse uso ser proibido por uma alteração de zoneamento é uma das situações mais angustiantes para o proprietário de imóvel. Pior ainda quando o poder público se apossa da área para uma obra e não paga nada — mas continua cobrando o IPTU. Foi exatamente esse cenário que o Tribunal de Justiça de São Paulo enfrentou em decisão recente, reconhecendo o direito do proprietário à indenização por desapropriação indireta.
- O TJSP julgou a Apelação Cível nº 0030004-96.2005.8.26.0405 (6ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Joel Birello Mandelli, j. 03/03/2026).
- Um lote comprado como zona industrial foi reclassificado como zona verde e depois tomado pela DERSA para a construção do Rodoanel, sem qualquer indenização.
- O Tribunal entendeu que esse esvaziamento do uso econômico configura desapropriação indireta — e não simples limitação administrativa não indenizável.
- Reconheceu a legitimidade da Fazenda do Estado (sucessora da extinta DERSA) e a corresponsabilidade do Município pela alteração de zoneamento.
- Resultado: indenização devida ao proprietário pela perda econômica do imóvel.
O caso concreto
Os autores adquiriram um lote que, à época da compra, estava classificado como zona industrial — ou seja, com uso e potencial construtivo compatíveis com atividade econômica. Posteriormente, a área foi reclassificada para zona verde, restrição que, na prática, retirou do imóvel a possibilidade de exploração econômica.
Em seguida, a área foi desapropriada pela DERSA (Desenvolvimento Rodoviário S.A.) para a construção do Rodoanel, mas sem o pagamento de indenização. Para completar o quadro, os proprietários passaram a ser executados por débitos de IPTU de um imóvel que já não podiam utilizar. A ação buscou justamente a condenação dos entes públicos a indenizar o valor do imóvel — ou a diferença entre o valor original e o atual — diante desse apossamento sem contrapartida.
O que o TJSP decidiu
O Tribunal negou provimento ao recurso dos entes públicos e manteve o reconhecimento do dever de indenizar. Dois pontos centrais foram fixados nas razões de decidir:
- Legitimidade da Fazenda do Estado de São Paulo: com a extinção da DERSA, o Estado é seu sucessor e responde pela obrigação. Isso afasta a tentativa comum de alegar ilegitimidade passiva em obras do antigo sistema rodoviário estadual.
- Responsabilidade do Município: a limitação administrativa decorrente da alteração de zoneamento, ao contribuir para o esvaziamento da função econômica do bem, também gera responsabilidade — abrindo caminho para o litisconsórcio passivo.
Nem toda restrição urbanística gera indenização. A limitação administrativa genérica — que atinge todos os imóveis de uma região igualmente — em regra não é indenizável. Mas quando a restrição é tão intensa que retira do proprietário a fruição econômica do bem, ela deixa de ser mera limitação e equivale a um apossamento: é a chamada desapropriação indireta, que gera dever de indenizar.
Desapropriação indireta x limitação administrativa
Entender essa diferença é o coração da decisão. A desapropriação indireta ocorre quando o Estado, sem o devido processo expropriatório, apropria-se do bem ou o esvazia economicamente — e o proprietário, que não pode mais reaver a coisa, faz jus à indenização em dinheiro, como se desapropriação formal houvesse.
| Aspecto | Limitação administrativa | Desapropriação indireta |
|---|---|---|
| Intensidade | Restrição geral, atinge vários imóveis | Esvazia o uso econômico de um imóvel específico |
| Indenização | Em regra, não indenizável | Indenizável (valor do imóvel) |
| Natureza | Poder de polícia / planejamento urbano | Equivale a apossamento administrativo |
| Exemplo | Recuo de construção, gabarito de altura | Reclassificação que impede qualquer uso econômico |
Quem responde pela indenização
A decisão é relevante porque amplia o universo de responsáveis. De um lado, o Estado, como sucessor da DERSA, responde pelo apossamento ligado à obra rodoviária. De outro, o Município responde pela parcela decorrente da alteração de zoneamento que ele próprio promoveu. Para o proprietário, isso significa mais de um devedor solvente e maior segurança quanto ao efetivo recebimento da indenização.
E o IPTU do imóvel que não pode mais ser usado?
Um dos aspectos mais sensíveis do caso é a cobrança de IPTU sobre um imóvel tornado economicamente inservível pela atuação do poder público. Embora a discussão tributária tenha contornos próprios, a situação reforça o argumento de injustiça: o proprietário arca com o tributo de um bem do qual foi, na prática, privado. Esse desequilíbrio fortalece o pedido indenizatório e merece análise específica em cada caso.
Se você tem um imóvel atingido por alteração de zoneamento, criação de área verde, faixa non aedificandi ou restrição que inviabilize o uso, e o poder público se apossou da área ou impediu seu aproveitamento sem indenizar, há base sólida para discutir judicialmente o direito à indenização integral.
O que o proprietário pode buscar
Reconhecida a desapropriação indireta, a indenização tende a abranger o valor de mercado do imóvel, com correção monetária e os consectários legais. A depender do caso, discute-se também a reparação pela perda do uso ao longo do tempo. Vale destacar que a desapropriação indireta possui regras próprias de prazo para ser pleiteada — tema que o Superior Tribunal de Justiça vem delimitando — razão pela qual a análise individual e tempestiva é decisiva: deixar o tempo passar pode comprometer o direito.
Como agir se o seu imóvel foi atingido
A decisão do TJSP serve de roteiro para quem enfrenta situação semelhante. Embora cada caso exija análise própria, alguns passos são quase sempre recomendáveis:
- Reúna o histórico do imóvel: escritura, matrícula atualizada, comprovantes da classificação de uso vigente na data da compra e dos atos que alteraram o zoneamento. É essa linha do tempo que demonstra a perda econômica.
- Documente o esvaziamento do uso: plantas, fotos, eventual interdição, recusa de alvará ou laudos que comprovem que o aproveitamento previsto se tornou inviável.
- Identifique os responsáveis: verifique se houve obra pública (rodovia, viário, área verde) e qual ente promoveu a restrição — Estado, concessionária/sucessora e Município podem responder em conjunto.
- Não deixe o tempo correr: como a pretensão indenizatória tem prazo, a consulta jurídica precoce evita a perda do direito por prescrição.
Com esse material, é possível avaliar a viabilidade de uma ação de indenização por desapropriação indireta e dimensionar o valor a ser perseguido, inclusive com apoio de avaliação técnica do imóvel.
Íntegra da decisão (ementa oficial do TJSP)
Reproduzimos abaixo, na íntegra, a ementa oficial do acórdão, conforme registrada na consulta de jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo:
“Direito Administrativo. Apelação. Indenização por desapropriação indireta. Pedido julgado parcialmente procedente. Recurso Desprovido.
I. Caso em Exame. Ação visando à condenação das requeridas à indenização pelo valor do imóvel ou pela diferença entre o valor original e o atual, além de danos morais. Após a compra do lote, a área foi alterada de zona industrial para zona verde, desapropriada pela DERSA para construção do Rodoanel, sem indenização. Os autores estão sendo executados por débitos de IPTU do imóvel inutilizável.
II. Questão em Discussão. 2. A questão em discussão consiste na responsabilidade indenizatória da Municipalidade pelo apossamento administrativo e pela alteração de zoneamento que inviabilizou o uso econômico do imóvel.
III. Razões de Decidir. 3. A legitimidade da Fazenda Pública do Estado de São Paulo como sucessora da DERSA foi reafirmada, considerando a extinção da companhia. 4. A responsabilidade da Municipalidade pela limitação administrativa do uso do imóvel, que contribuiu para o esvaziamento da função econômica do bem, foi reconhecida.
IV. Dispositivo e Tese. 5. Recurso não provido. Indenização devida pela desapropriação indireta do imóvel.
Jurisprudência Citada: TJSP, AI 2171165-47.2024.8.26.0000, Rel. Claudio Augusto Pedrassi, j. 04/07/2024; TJSP, Ap 1010564-07.2015.8.26.0451, Rel. Claudio Augusto Pedrassi, j. 17/10/2023; TJSP, Ap 1009008-69.2015.8.26.0224, Rel. Mauricio Fiorito, j. 29/05/2018.”
(TJSP; Apelação Cível 0030004-96.2005.8.26.0405; Relator(a): Joel Birello Mandelli; Órgão Julgador: 6ª Câmara de Direito Público; Foro de Osasco – 1ª Vara Cível; Data do Julgamento: 03/03/2026; Data de Registro: 03/03/2026.)
Perguntas frequentes
Alteração de zoneamento sempre dá direito a indenização?
Não. A limitação administrativa genérica, que atinge igualmente vários imóveis de uma região, em regra não é indenizável. O direito surge quando a restrição é tão intensa que esvazia o uso econômico de um imóvel específico, equiparando-se a uma desapropriação — foi o que o TJSP reconheceu neste caso.
O que é desapropriação indireta?
É quando o poder público se apropria de um bem ou inviabiliza seu uso econômico sem o devido processo de desapropriação e sem indenização prévia. Como o proprietário não consegue reaver o bem, a lei lhe assegura indenização em dinheiro, como se a desapropriação formal tivesse ocorrido.
Quem devo acionar: o Estado ou o Município?
Depende do caso. Nesta decisão, o TJSP reconheceu a legitimidade da Fazenda do Estado (sucessora da DERSA) pela obra rodoviária e a corresponsabilidade do Município pela alteração de zoneamento. Quando ambos contribuem para o dano, é possível incluí-los no mesmo processo.
Continuo pagando IPTU de um imóvel que não posso usar?
A cobrança de IPTU sobre imóvel tornado inservível pela atuação do poder público é juridicamente questionável e reforça o pedido de indenização. A discussão tributária tem contornos próprios e deve ser avaliada caso a caso, junto com a ação indenizatória.
Existe prazo para pedir a indenização?
Sim. A pretensão de indenização por desapropriação indireta está sujeita a prazo prescricional, cujo alcance vem sendo delimitado pelo Superior Tribunal de Justiça. Por isso é importante buscar orientação o quanto antes — a demora pode comprometer o direito.
Advogado Especialista em Direito Imobiliário
Fale agora com o advogado especialista em direito imobiliário. Atuamos há mais de 20 anos em Direito Imobiliário — compra e venda, locações, desapropriações, distratos e rescisões, vícios construtivos, questões condominiais e regularização de imóveis.
Fonte: TJSP, Apelação Cível nº 0030004-96.2005.8.26.0405, 6ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Joel Birello Mandelli, Foro de Osasco — 1ª Vara Cível, j. 03/03/2026. Inteiro teor disponível na consulta de jurisprudência do TJSP.
Fundamentos: Decreto-Lei nº 3.365/1941; Constituição Federal, art. 5º, XXIV.
Este conteúdo tem caráter informativo e não substitui a análise individualizada de cada caso por advogado.
Mudança de zoneamento que inviabiliza o uso do imóvel pode gerar indenização: o que o TJSP decidiu sobre desapropriação indireta
Mudança de zoneamento que inviabiliza o uso do imóvel pode gerar indenização: o que o TJSP decidiu sobre desapropriação indireta
Advogado Especialista em Direito Imobiliário
Fale agora com o advogado especialista em direito imobiliário. Atuamos há mais de 20 anos em Direito Imobiliário — compra e venda, locações, desapropriações, distratos e rescisões, vícios construtivos, questões condominiais e regularização de imóveis.
