Desapropriação no Bairro Macuco em Santos: Decreto 69.592/2025 e a CDHU

Você é proprietário ou inquilino no Bairro Macuco, em Santos, e foi atingido pelo Decreto Estadual 69.592/2025 da CDHU?

O Decreto Estadual 69.592, de 09 de junho de 2025, publicado no Diário Oficial do Estado de São Paulo em 10 de junho de 2025 (Executivo, Seção 1, p. 11), declarou de interesse social, para fins de desapropriação pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo (CDHU), imóvel com área de 26.820,73 m² localizado entre a Avenida Siqueira Campos, a Rua Padre Anchieta e a Avenida Senador Dantas, no Bairro Macuco, no Município e Comarca de Santos. O ato tem fundamento no artigo 1º e no inciso V do artigo 2º da Lei federal 4.132/1962, e remete o procedimento expropriatório, no que couber, ao Decreto-Lei 3.365/1941. O presente artigo orienta o expropriado quanto ao alcance da declaração, aos direitos exigíveis e ao plano de ação para que a indenização efetivamente realize a garantia constitucional da justa e prévia indenização prevista no art. 5º, XXIV, e no art. 182, § 3º, da Constituição Federal.

1. O que o Decreto 69.592/2025 efetivamente declarou

O decreto declarou de interesse social, e não de utilidade pública. Trata-se de distinção juridicamente relevante: a desapropriação por interesse social, prevista na Lei 4.132/1962, vincula-se à promoção de finalidades sociais específicas, entre elas a construção de habitações para a população de baixa renda, hipótese expressamente invocada no decreto. A motivação é a implantação de Programa Habitacional e de Desenvolvimento Urbano, conforme descrito no Processo nº 387.00000307/2025-52 referido no artigo 1º do decreto, e materializada no projeto do Complexo Habitacional Santos AE, cujo edital foi lançado pela CDHU em setembro de 2025 e prevê 1.769 unidades habitacionais, comércios, serviços e áreas de lazer, em região próxima ao futuro túnel Santos-Guarujá.A área expropriada é delimitada por memorial descritivo detalhado, com perímetro fechado de 26.820,73 m². As confrontações citadas no próprio texto do decreto incluem, além das três vias principais do logradouro Macuco, segmentos da Rua Nosso Senhor Bom Jesus dos Passos, da Rua Álvaro Pinto da Silva Novais e área remanescente da Transcrição nº 33.643, de propriedade da União. Esse desenho geométrico é importante porque define exatamente quais matrículas estão atingidas e em que extensão, dado que será central na fase de levantamento dominial.

2. Localização e perfil do perímetro expropriado

O perímetro alcançado pelo decreto está inserido no Bairro Macuco, em Santos, e é delimitado pelas três vias indicadas no artigo 1º: Avenida Siqueira Campos, Rua Padre Anchieta e Avenida Senador Dantas. A área tem perfil tipicamente urbano consolidado, com ocupação heterogênea que tende a combinar lotes residenciais, pequenos comércios, edificações antigas e eventuais imóveis de propriedade pública na vizinhança, conforme se extrai da menção à área remanescente da União no próprio memorial.Em planos habitacionais conduzidos pela CDHU, o perímetro normalmente é tratado como unidade de intervenção: o objetivo é viabilizar empreendimento de habitação de interesse social com integração urbana, e isso exige a unificação fundiária da quadra ou do conjunto de quadras envolvidas. Para o expropriado, isso significa que a negociação tende a ser conduzida coletivamente, com cronograma único de cadastramento, avaliação e proposta de indenização, mas com tratamento individual de cada matrícula e de cada situação possessória.

3. A urgência invocada e a imissão provisória na posse

O artigo 2º do decreto autoriza expressamente a CDHU a invocar o caráter de urgência no processo judicial de desapropriação, com base no artigo 5º da Lei 4.132/1962, combinado com o artigo 15 do Decreto-Lei 3.365/1941. Na prática, isso significa que a expropriante poderá, ao ajuizar a ação, requerer a imissão provisória na posse mediante depósito judicial do valor que ela própria atribuir ao imóvel em avaliação prévia.É preciso afastar uma confusão recorrente: a imissão provisória não é pagamento da indenização ao expropriado. Trata-se de depósito judicial feito pela CDHU para que a posse do imóvel seja transferida ao expropriante antes do julgamento definitivo. O expropriado não recebe o valor da indenização nesse momento; apenas a posse é transferida. O levantamento do depósito, total ou parcial, depende de decisão judicial, da regularidade dominial e da fixação definitiva do quantum indenizatório.

4. A garantia constitucional da justa e prévia indenização

O fundamento da indenização é o art. 5º, XXIV, da Constituição Federal, que assegura ao expropriado a justa e prévia indenização em dinheiro. Em desapropriação urbana comum, há ainda o art. 182, § 3º, da Constituição Federal, que reforça expressamente a regra da prévia e justa indenização em dinheiro nos casos não sancionatórios, hipótese do Decreto 69.592/2025, fundado em interesse social habitacional, e não em descumprimento de função social punível com pagamento em títulos.A justa indenização não se confunde com o valor venal do IPTU, com tabelas administrativas ou com avaliação unilateral da expropriante. Justa indenização é aquela que recoloca o expropriado em situação patrimonial equivalente à anterior à perda forçada, considerando o valor de mercado do terreno, das edificações e das benfeitorias, eventuais danos econômicos consequentes e os encargos legais de juros, correção e honorários.

5. Rubricas indenizatórias devidas ao expropriado

O cálculo da indenização justa, em desapropriação urbana, deve abranger não apenas o valor do solo e das edificações, mas todas as parcelas econômicas atingidas pela transferência forçada. Em imóveis comerciais consolidados, há ainda rubricas autônomas associadas ao funcionamento do ponto. A tabela abaixo sintetiza as principais rubricas exigíveis e suas bases normativas.

Rubrica	Base normativa/técnica
Valor do terreno	NBR 14.653-2, com tratamento científico de amostras considerando localização, dimensões, esquina, topografia e zoneamento.
Edificações e benfeitorias	NBR 14.653-2 e NBR 12.721, com custo de reedição e depreciação física e funcional.
Fundo de comércio	NBR 14.653-4, aplicável a pontos comerciais consolidados no perímetro.
Juros compensatórios	Art. 15-A do Decreto-Lei 3.365/1941, sobre a diferença entre o valor depositado para imissão provisória e a indenização final.
Juros moratórios	Art. 15-B do Decreto-Lei 3.365/1941, a partir do termo legal sobre o valor da condenação.
Honorários advocatícios	Art. 27 do Decreto-Lei 3.365/1941, calculados sobre a diferença entre a oferta e a condenação.
Correção monetária	Lei 6.899/1981, plena, sobre todo o débito, integrando o conteúdo da justa indenização.

Sobre o valor principal incidem juros compensatórios sobre a diferença entre o valor depositado para imissão provisória na posse e a indenização final, na forma do art. 15-A do Decreto-Lei 3.365/1941, e juros moratórios na forma do art. 15-B do mesmo diploma. Essas rubricas são cumulativas com a correção monetária e integram a noção constitucional de indenização justa, não podendo ser afastadas administrativamente.

6. Direitos do inquilino e do ocupante no perímetro

Em uma quadra inteira destinada a Programa Habitacional, é frequente que existam inquilinos residenciais, locatários comerciais e ocupantes não proprietários no perímetro. Esses sujeitos não são meros figurantes do procedimento expropriatório: possuem rubricas indenizatórias próprias, autônomas em relação à indenização do proprietário, e devem ser tratados como partes interessadas na cadeia de impactos.O inquilino comercial pode reivindicar parcelas relativas a perdas operacionais, custo de mudança, despesas de instalação em novo ponto, eventual perda de fundo de comércio e prejuízos com clientela. O inquilino residencial, por sua vez, suporta o custo de reorganização da moradia, mudança e adaptação. Em ambos os casos, é fundamental que os contratos de locação, comprovantes de funcionamento, alvarás e notas fiscais estejam organizados desde o primeiro contato com a CDHU.

7. Plano habitacional e perfil heterogêneo do expropriado

Programas habitacionais conduzidos pela CDHU em áreas urbanas consolidadas atingem populações com perfis muito distintos. Convivem no mesmo perímetro proprietários antigos com matrícula regular, herdeiros que jamais regularizaram inventário, ocupantes possuidores há décadas sem título formal, locatários, comerciantes e, eventualmente, ocupações precárias. Cada um desses perfis exige tratamento jurídico próprio.O proprietário com matrícula regular discute o valor da indenização e o levantamento integral do depósito. O herdeiro precisa equacionar a regularização sucessória para não ver a indenização presa em juízo. O possuidor antigo, sem título formal, pode ter direito a indenização por benfeitorias e, dependendo do tempo e da natureza da posse, eventualmente a parcelas relativas ao próprio imóvel. O locatário, conforme já referido, tem rubricas autônomas. A indistinção entre essas categorias é fonte recorrente de prejuízo ao expropriado.

8. Via amigável e via judicial: como decidir

O artigo 1º do decreto autoriza a CDHU a desapropriar por via amigável ou judicial. Na via amigável, há acordo extrajudicial firmado entre expropriante e proprietário, com pagamento conforme o pactuado e transferência da propriedade por escritura. Na via judicial, há ação expropriatória, eventual imissão provisória na posse mediante depósito e fixação da indenização por sentença, com produção de prova pericial.A via amigável é frequentemente apresentada como vantajosa por sua rapidez. Pode efetivamente sê-lo quando o valor proposto guarda razoável correspondência com o mercado e quando todas as rubricas exigíveis estão contempladas. Quando, porém, a oferta administrativa é inferior ao valor de mercado, ou quando o cálculo da expropriante ignora benfeitorias, fundo de comércio e despesas operacionais, a via judicial passa a ser a alternativa mais protetiva ao patrimônio do expropriado.

9. Plano de ação para o expropriado do Macuco

Diante da publicação do decreto, três frentes precisam ser ativadas em paralelo, em ordem de prioridade. A inação ou a postergação dessas providências reduz consideravelmente o poder de barganha do expropriado e o conduz a indenizações abaixo do valor justo. O levantamento documental é a base sobre a qual se constrói qualquer reivindicação. A ausência de matrícula atualizada, por exemplo, pode adiar o levantamento do depósito mesmo após sentença favorável. Inventários pendentes precisam ser deflagrados imediatamente; contratos de locação precisam ser organizados em ordem cronológica; benfeitorias precisam ser documentadas com fotografias datadas e notas fiscais. O laudo prévio cumpre dois papéis. Na via amigável, é a peça que sustenta contraproposta tecnicamente fundamentada. Na via judicial, alimenta a quesitação à perícia oficial e fornece subsídios para impugnação do laudo do perito do juízo, quando este se distancia da realidade de mercado. Em ambos os cenários, sua existência amplia o controle do expropriado sobre o valor final da indenização.

10. Cronograma esperado e cuidados práticos

Após a publicação do decreto, o cronograma prático tende a seguir uma sequência razoavelmente padronizada em programas conduzidos pela CDHU, embora com prazos variáveis. O primeiro movimento costuma ser o cadastramento socioterritorial das famílias e ocupantes, seguido do levantamento cartorário, da avaliação administrativa e da apresentação de proposta de acordo. Caso o acordo não se viabilize, segue-se a propositura da ação expropriatória, com pedido de imissão provisória.Em cada uma dessas etapas, o expropriado deve registrar formalmente suas manifestações, evitar assinar documentos sem leitura técnica, conferir cada cláusula de eventual termo de acordo e nunca permitir desocupação sem definição expressa do destino da indenização. Pequenas falhas operacionais, como assinar termo de imissão sem ressalvas ou aceitar avaliação sem contraditório, ecoam negativamente até o final do processo.

11. Honorários, juros e correção: o que o expropriado deve cobrar

O artigo 27 do Decreto-Lei 3.365/1941 assegura honorários advocatícios calculados sobre a diferença entre a oferta da expropriante e a indenização fixada em sentença. A correção monetária é plena, na forma da Lei 6.899/1981, e incide sobre todo o débito. Os juros compensatórios, na forma do art. 15-A, incidem sobre a diferença entre o valor depositado para imissão e a indenização final. Os juros moratórios, na forma do art. 15-B, incidem a partir do termo legal sobre o valor da condenação.Esses encargos são cumulativos e integram a noção constitucional de justa indenização. A renúncia a qualquer deles, por desconhecimento ou por aceitação acrítica de minutas administrativas, equivale a transferir patrimônio para a expropriante. O acompanhamento técnico desses cálculos, do início ao trânsito em julgado, é parte indissociável da defesa do expropriado.

12. Próximos passos diante do Decreto 69.592/2025

Para o proprietário, inquilino, possuidor ou herdeiro com bem ou interesse no perímetro Avenida Siqueira Campos, Rua Padre Anchieta e Avenida Senador Dantas, no Bairro Macuco, os próximos passos são objetivos. Confirmar formalmente se o imóvel ou a unidade locada está dentro do perímetro descrito no decreto, organizar imediatamente a documentação dominial e contratual, providenciar laudo pericial prévio com base na NBR 14.653-2 e estruturar a estratégia jurídica antes da apresentação da proposta administrativa pela CDHU.A desapropriação por interesse social para fins habitacionais é juridicamente legítima e atende a finalidades constitucionalmente relevantes. Isso, contudo, não diminui o conteúdo do direito do expropriado à indenização integral à vista, em conformidade com o art. 5º, XXIV, e o art. 182, § 3º, da Constituição Federal e com a Lei 4.132/1962. O equilíbrio entre função social e propriedade individual se realiza, precisamente, na justeza do valor pago. Manter esse equilíbrio depende de reação juridicamente estruturada, técnica e tempestiva, conduzida desde a publicação do decreto.